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【摘要】在生态文明建设背景下，公益诉讼作为司法保障绿色发展的关键制度，其职能已从传统环境权益救济向系统性、预防性、协同性方向延伸。本文以“绿水青山就是金山银山”理念为理论根基，结合我国公益诉讼实践，探讨其在推动绿色高质量发展中的职能创新与路径优化。通过案例分析、制度评述与理论建构，提出公益诉讼职能延伸的“四维框架”——预防性保护、恢复性司法、协同治理、价值转化，并针对当前问题提出完善建议，以期为法学研究与司法实践提供参考。

【关键词】  公益诉讼  绿色发展  职能延伸  生态保护

引言

党的二十大报告指出，要“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。公益诉讼作为我国生态文明法治体系的重要组成部分，近年来在环境治理、资源保护等领域发挥了重要作用。然而，面对绿色高质量发展的新要求，公益诉讼的职能亟待从单一事后救济向全链条、多维度延伸。本文以问题为导向，结合典型案例与制度创新，系统分析公益诉讼职能延伸的理论逻辑与实践路径，探索其如何通过法治手段将“绿水青山”转化为“金山银山”。

一、公益诉讼职能延伸的理论基础

（一）生态文明理论的法治化需求

“绿水青山就是金山银山”理念强调生态保护与经济发展的辩证统一。从历史唯物主义角度看，“两山”理念反映了人类社会发展的一般规律，人类社会经过文明演变，现已走向生态文明阶段。公益诉讼作为生态文明理论法治化需求的重要体现，其核心在于通过法律手段将生态文明的抽象理念转化为可操作的制度实践，将生态文明理论中的"生命共同体""绿色发展"等核心理念转化为可司法化的权利诉求，实现环境权益的司法保护与生态治理的规范化。公益诉讼通过司法介入，将生态价值纳入法治框架，破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。例如，最高检指导的“绿孔雀保护案”中，公益诉讼不仅制止了水电站建设对濒危物种的威胁，还推动项目规划调整，实现生态保护与经济发展的平衡。

（二）恢复性司法的功能拓展

传统环境司法侧重惩罚性赔偿，而恢复性司法更注重生态修复。恢复性司法的功能拓展，本质上是将传统司法中“事后惩罚”的单一模式，升级为“损害修复+系统治理”的复合机制。这种拓展不仅关注违法行为本身的矫正，更强调生态环境功能的恢复与公共利益的实质补救，体现了现代环境司法从“人类中心主义”向“生态整体主义”的转型。如上海检察机关推动的“碳汇认购”机制，要求破坏者通过植树造林抵扣生态损害，实现“破坏者”向“修复者”的转变。这种模式既修复了环境，又激活了生态产品的经济价值。

（三）协同治理的制度逻辑

跨区域、跨部门协作是解决系统性环境问题的关键。协同治理是将司法权能嵌入多元共治网络，通过程序整合与责任重构，推动形成“权力监督—利益平衡—风险共担”的治理共同体。这一过程既反映了国家治理现代化的内在要求，也重塑了环境公共利益保护的制度框架。安徽省检察院在淮河流域船舶污染治理中，通过“1+N”三级院联动机制，协调八市行政机关，推动船舶污染物接收设施建设与岸电改造，体现了公益诉讼在流域治理中的协同效能。

二、公益诉讼职能延伸的实践路径

（一）预防性保护：从末端治理到风险防控

1.技术赋能的风险预警

公益诉讼从末端治理向风险防控的转型，标志着环境司法从“损害救济”转向“风险预防”的治理范式升级。技术赋能的介入，通过数据驱动、智能研判和动态监测，重构了生态环境风险预警的时空维度与制度效能，使公益诉讼成为防范系统性生态风险的“前端防线”。技术赋能的风险预警机制，是通过“数据—算法—规则”的交互重构，将生态环境治理的时空尺度从“事后修复”拓展至“事前预防”，从“物理空间”延伸至“数字空间”。这种转型推动环境司法从“个案救济”升级为“系统治理”的新形态。苏州检察机关利用卫星遥感监测大运河悬浮物浓度，结合水质快速检测锁定污染源，提前介入治理，避免损害扩大。

2.立法推动的源头防控

立法推动的源头防控，是将生态文明理念转化为刚性的制度约束，通过法律规则的“上游锁定”实现生态环境风险的系统性防控。公益诉讼从末端治理转向风险防控，特别是通过立法推动源头防控，标志着环境法治从“事后救济”向“事前预防”的制度性跨越。这一转型通过法律规则的体系化重构，将风险预防原则嵌入社会治理前端，以立法赋权、程序创新和责任重塑为核心，构建起覆盖规划、审批、生产全链条的生态环境风险防控体系。最高检推动药品说明书适老化改造纳入《无障碍环境建设法》，通过强制性规范预防老年人用药风险，拓展了公益诉讼在民生领域的预防功能。

（二）恢复性司法：从赔偿追责到生态修复

1.替代性修复的创新实践

替代性修复是将“生态有价”理念转化为可操作的司法规则，通过修复方式的多元化、科学化和社会化，实现了从“惩罚性正义”向“修复性正义”的范式革命。这种实践不仅使受损生态环境获得实质性恢复，更催生出“司法修复—公众参与—企业转型”的协同治理新生态。公益诉讼从传统的赔偿追责转向生态修复，尤其是替代性修复的创新实践，体现了环境司法从“经济惩罚”向“生态功能恢复”的价值跃迁。这种转型通过灵活的责任承担方式和科学修复机制的引入，将司法裁判转化为生态系统的“治愈工具”，重构了环境责任与生态正义的实现路径。兰州新区检察院建立“碳汇林业+生态司法”机制，要求违法主体在5000亩公益林补种树木，实现生态效益与经济效益双赢。

2.原生生境保护的突破

从赔偿追责转向生态修复，并在原生生境保护领域取得突破，预示着环境司法从“经济补偿”向“生态系统完整性恢复”的深层转型。原生生境（如原始森林、湿地、珊瑚礁等）作为生物多样性存续的根基，其保护要求突破传统“修复即重建”的思维定式，转向以“自然恢复为主、人工干预为辅”的生态本真性维护。公益诉讼在原生生境保护领域的突破，是将生态系统的内在价值置于人类功利性考量之上，通过“最小干预—最大保护”的司法智慧，重构了人与自然的法律契约。上海铁路运输检察院将盗挖的金毛狗蕨送回福建原生地养护，开创了跨区域生态修复的先例，凸显物种保护的系统性思维。

（三）协同治理：从个案办理到系统施策

1.跨区域协作机制

公益诉讼从个案办理转向系统施策，尤其是跨区域协作机制的建立，是环境司法从“点状救济”向“网状治理”的深刻转型。这种转变通过打破行政区划壁垒、整合治理资源、构建协同规则，将分散的司法力量转化为系统性生态治理动能，有效应对流域性、区域性、跨境性环境问题。公益诉讼跨区域协作机制的成熟，是将“山水林田湖草沙生命共同体”理念转化为制度实践，通过司法权的空间重组与治理资源的跨域整合，构建起超越地理边界的生态治理网络。长三角检察机关共建联合生态修复基地，通过“流域长+检察长”模式协调三省一市治理标准，破解跨界污染难题。

2.府检联动与公众参与

公益诉讼从个案办理向系统施策的转型，关键在于构建“府检联动”与“公众参与”双轮驱动的协同治理机制。这种转型通过制度创新与技术赋能，推动公益诉讼从单一案件处理升级为源头防控、综合治理的治理模式。府检联动与公众参与的深度融合，推动公益诉讼从“单兵作战”转向“系统治理”。这种转型不仅通过制度创新（如数据共享、考核捆绑）和技术赋能（如卫星遥感、区块链）提升了治理效能，更通过志愿者网络、听证评估等机制实现了社会共治。安徽省依托“府检联动”机制，推动行政机关与检察机关线索共享、联合执法。

（四）价值转化：从生态保护到绿色产业培育

1.生态资源的经济激活

生态资源的经济激活，本质上是将生态系统的服务价值通过法律机制转化为可量化的经济动能，实现环境保护与经济发展的共生共荣。这一价值转化通过司法裁判引导生态资本的市场化运作，重构“绿水青山”与“金山银山”的制度性转换通道。生态资源的经济激活，是构建"司法裁判—价值量化—市场转化"的闭环体系。这种转化突破传统环保与经济的对立思维，通过法律规则创新将生态保护转化为生产力要素。济南天桥区检察院推动黄河滩涂地转型为草坪基地，年固碳40吨并提供就业岗位，实现“生态修复—产业发展—民生改善”闭环。

2.绿色金融的制度探索

公益诉讼与绿色金融的制度探索，是将司法监督与金融工具相结合，通过创新机制实现生态保护与经济发展的协同共进。这一模式不仅破解了传统公益诉讼中“修复资金短缺”与“产业发展受限”的困境，更通过制度设计推动生态价值向经济价值转化，形成“司法引导—金融赋能—多方共治”的治理闭环。绿色金融的制度探索，标志着环境治理从“对抗式执法”向“共生型治理”的转型。这种模式通过司法权与金融工具的协同创新，不仅实现了生态损害的精准修复，更激活了绿色经济的内生动力。广州检察机关在民事公益诉讼中引入“技改费用抵扣赔偿金”规则，鼓励企业通过节能减排技术改造履行责任，促进产业绿色转型。

三、公益诉讼职能延伸的现实挑战

（一）制度衔接不畅

公益诉讼职能延伸中面临的制度衔接不畅问题，是当前环境司法治理中的核心瓶颈之一。这可能涉及法律之间的冲突、部门协作的困难、标准不统一等。这种制度性梗阻不仅制约公益诉讼的治理效能，更导致生态修复碎片化、执法成本高企化、责任认定模糊化等深层矛盾。制度衔接不畅是环境治理从"条块分割"向"系统集成"转型中的阵痛。唯有破解制度衔接的"最后一公里"梗阻，方能真正释放公益诉讼在生态文明建设中的治理效能。生态环境损害赔偿与公益诉讼的受案范围重叠，导致“两管”或“两不管”。例如，跨省倾倒固废案件中，行政机关与检察机关在责任主体认定上存在分歧，影响修复效率。

（二）利益平衡难题

公益诉讼职能延伸中面临的利益平衡难题，是多元主体诉求在生态保护与经济社会发展之间的结构性矛盾。这种平衡困境不仅考验司法智慧，更触及环境治理的深层制度设计，需要在生态正义、社会公平与经济效益之间构建动态均衡机制。利益平衡绝非零和博弈，而是通过制度创新实现双赢、多赢。关键在于构建“刚性底线+弹性空间”的制度框架：用生态红线守住底线，以市场化工具创造弹性，借数字技术实现精准调节。唯有如此，公益诉讼方能真正成为统筹生态环境保护与经济社会高质量发展的制度枢纽。在一些涉及草原保护案中，禁牧政策与牧民生计矛盾突出，需通过公益诉讼探索补偿机制。

（三）技术支撑短板

如前所述，公益诉讼的职能已经从个案处理扩展到系统治理、跨区域协作、生态修复等多个方面。职能延伸意味着处理更复杂的问题，需要ac88亚洲城：的技术支持。技术支撑的短板问题，是制约其从传统救济向现代化治理转型的关键瓶颈。技术能力的不足不仅影响案件办理效率与裁判科学性，更阻碍了生态环境系统性修复与风险预防功能的实现。技术支撑短板本质上是环境司法现代化进程中的“成长痛”。光污染、新型污染物等案件因检测标准缺失、技术手段不足，难以量化损害。

四、完善公益诉讼职能延伸的法治路径

（一）健全立法与标准体系

1.制定《检察公益诉讼法》，明确职能边界与协作程序。

现有的法律体系中，公益诉讼的规定分散在多个法律中，比如《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》等，缺乏系统性。检察公益诉讼立法的相对滞后已经明显不利于检察公益诉讼健康、稳健发展。制定《检察公益诉讼法》是解决当前检察机关在公益诉讼中职能边界模糊、协作机制不畅等问题的关键举措。该立法需以“权责法定、程序规范、协同高效”为原则，通过系统性制度设计，明确检察机关在公益诉讼中的角色定位、履职边界及与其他主体的协作规则，实现公益诉讼从“职能扩张”到“规范行权”的转型。制定专门的法律可以整合这些规定，明确检察机关的权责，避免职能交叉或空白。

制定《检察公益诉讼法》绝非简单赋权，而是通过立法实现“放权”与“限权”的动态平衡。该法实施后，检察机关公益诉讼职能将从“积极延伸”转向“精准发力”，在守护公共利益的同时避免过度干预市场与社会自治。未来需配套出台实施细则（如《检察公益诉讼协作程序规定》），并建立年度立法效果评估机制，确保制度生命力。

2.完善光污染、碳汇计量等技术标准，为司法实践提供依据。

完善技术标准，是公益诉讼职能延伸中破解“技术支撑短板”的关键路径。这些技术标准的完善能够为公益诉讼提供科学依据，使司法裁判更加精准，促进生态修复和环境保护。通过科学量化环境损害、明确修复目标，可将抽象生态价值转化为可司法化的技术参数，为公益诉讼提供精准标尺。此外，还需要考虑如何将这些技术标准与现有的法律框架结合，比如在《环境保护法》或相关专项法律中引用这些标准，使其具有法律效力。同时，可能需要建立技术认证机构，对监测设备和评估方法进行认证，确保数据的准确性和可靠性。

光污染与碳汇计量等标准的完善，实质是通过“技术规则法定化”打通公益诉讼“科学证据—司法裁判—生态修复”的全链条。这种路径创新需把握三重平衡：技术先进性与司法可操作性的平衡、标准统一性与区域特殊性的平衡、制度刚性与技术创新的平衡。

（二）强化协同机制建设

1.建立“赔偿磋商—公益诉讼”双向通报机制，避免重复办案。该机制旨在解决实践中因信息孤岛导致的程序空转、资源浪费与裁判冲突问题。通过打通行政与司法程序壁垒，构建案件分流、证据共享、结果互认的协同体系，实现生态修复效率与司法公信力的双重提升。“赔偿磋商—公益诉讼”双向通报机制的是通过程序整合与技术赋能，构建生态环境治理的“行政—司法”协同闭环。未来需在《生态环境法典》编纂中固化规则，并探索将机制延伸至跨境环境案件（如湄公河流域协作）。

2.推广“河湖长+检察长+警长”模式，增强跨部门执行力。

河湖长制是近年来中国在水环境治理中推行的制度，主要由地方政府负责人担任河湖长，负责统筹协调河湖管理保护工作。然而，实践中可能存在执行力不足、跨部门协作不畅的问题。例如，河湖长虽然有权协调，但缺乏法律强制力，导致一些环境违法行为难以有效遏制。这时候，检察长的介入可以通过公益诉讼赋予更强的法律约束力，而警长的参与则可以加强执法力度，快速处理违法行为。检察长作为法律监督机关，可以提起公益诉讼，对破坏河湖环境的行为进行法律追责；警长则负责行政执法和刑事侦查，及时制止和调查违法行为。河湖长作为统筹协调者，可以整合资源和政策，确保各部门的协作顺畅。

这种模式的关键在于建立高效的沟通机制和明确的职责分工，避免职能重叠或推诿。推广“河湖长+检察长+警长”协同治理模式，旨在通过整合行政监管、司法监督与执法威慑三大职能，破解河湖治理中“多头管理、权责不清、执行乏力”的痼疾。这一模式通过机制创新与技术赋能，构建“预防—监督—惩治—修复”的全链条治理闭环，为公益诉讼职能的实质性延伸提供制度支撑。

（三）创新生态价值实现机制

1.探索生态产品经营权质押、碳汇交易等制度，激活市场动力。

探索生态产品经营权质押、碳汇交易等市场化机制，是将公益诉讼从“单向追责”转向“激励相容”的制度创新。通过法律规则设计激活市场主体的生态保护内生动力，构建“司法裁判—权益转化—资本循环”的治理闭环，既能破解修复资金短缺难题，又能实现生态保护与经济发展的动态平衡。生态产品经营权质押与碳汇交易制度的司法化，标志着公益诉讼从“惩戒性治理”迈向“激励性治理”的范式革命。这种法治路径通过释放生态资源的市场价值，将“绿水青山”转化为可量化的“法治资产”。随着全国统一生态大市场建设，公益诉讼有望成为绿色经济发展的核心法治引擎。

2.设立生态修复专项基金，支持绿色产业发展。

设立生态修复专项基金并定向支持绿色产业发展，是通过法治手段实现“修复资金可持续化”与“产业转型协同化”的关键创新。该路径通过整合司法裁判成果、社会资本与政策资源，构建“赔偿追责—资金归集—产业反哺”的闭环机制，既破解传统公益诉讼“重惩罚轻修复”的困境，又为绿色经济注入法治动力。设立生态修复专项基金，是通过法治手段将公益诉讼的“惩戒力”转化为绿色发展的“推动力”。该路径不仅解决了传统生态治理中资金分散、效率低下的问题，更以“司法—市场—产业”的协同模式提供“修复即发展”的方案。数随着碳达峰碳中和战略推进，这一法治路径有望成为生态文明建设的核心引擎。

（四）提升技术赋能水平

1.构建全国环境监测大数据平台，实现污染源精准追踪。

构建全国环境监测大数据平台并实现污染源精准追踪，是通过技术赋能破解“证据获取难”“责任认定难”“修复监管难”等司法痛点的关键举措。该路径以数据驱动为核心，将分散的环境治理资源整合为“监测—分析—追责—修复”的全链条法治工具，推动公益诉讼从“事后救济”向“精准治理”转型。构建全国环境监测大数据平台的法治意义，在于将技术优势转化为制度效能——通过数据主权法定化（明确数据权属与使用边界）、司法证据智能化（AI辅助因果认定）、修复监管精准化（数字孪生动态评估），实现公益诉讼从“经验判断”到“数据决策”的质变。

2.推广无人机、卫星遥感在取证中的应用，降低司法成本。

推广无人机、卫星遥感等科技手段在取证中的应用，能够显著提升司法效率、降低诉讼成本，并增强环境损害评估的科学性与精准性。这种技术赋能的法治路径通过制度创新与规则适配，将前沿科技转化为司法工具，为破解传统环境公益诉讼中的“取证难”“成本高”“周期长”等难题提供解决方案。推广无人机与卫星遥感取证技术，本质上是将“科技革命”转化为“司法生产力”的法治创新。未来需通过立法固化技术标准、构建全国协同的技术服务体系，并探索“空天取证+区块链+AI裁判”的全链条数字化司法模式。这一路径不仅为环境公益诉讼赋能，更可为司法领域的技术治理贡献“效率与公正并重”的方案。

结语

公益诉讼的职能延伸是绿色高质量发展的必然要求。通过预防性保护、恢复性司法、协同治理与价值转化的“四维框架”，公益诉讼不仅守护了绿水青山，更推动了生态价值向经济价值的转化。未来需以立法完善、技术赋能与机制创新为抓手，进一步释放公益诉讼的制度潜能，为生态文明建设提供坚实法治保障。